In vijf stappen naar een succesvol burgerparticipatieproject

Waarom het wiel opnieuw uitvinden als er bestaande participatietools zijn?

Dit artikel geeft handvatten om burgerparticipatie vorm en inhoud te geven. Het betreft de geleerde lessen rondom burgerparticipatie.

De betrokkenheid van burgers bij het bestuur is van niet te overschatten belang voor het verkleinen van de kloof tussen burgers en bestuurders. Over en weer is er vertrouwen nodig. Van essentieel belang daarbij is dat de burgerparticipatie vanaf de basis vorm krijgt. Zodra de burger het gevoel krijgt dat hem of haar iets van boven wordt opgelegd, neemt de kans op succes substantieel af.

Er zijn kansrijke vormen van participatie. Burgertops en/ of inspraakavonden kunnen worden georganiseerd, maar ook zijn vaste burgerpanels, al dan niet fysiek of online, en bepaalde vormen van onderzoek uitstekende participatiemethoden.

Er is in dezen geen heilige graal: een samenspel van methodes levert het meeste op en de invulling daarvan hangt af van de doelgroepen die bereikt moeten worden, de snelheid waarmee het resultaat bekend moet zijn en de vraag of het om incidentele zaken gaat of dat de participatie meer in een continue vorm gegoten wordt.

In het artikel ‘burgerparticipatie bij publiek beleid toepassen, of niet?’ komt naar voren dat inspraak het verschil maakt. Geef de burgers een rol.

Democratisch belang

De coronacrisis heeft aangetoond dat de overheid in staat is sterk, snel en succesvol op te treden. Sterker nog, doordat de overgrote meerderheid van de bevolking het nut, de noodzaak en de urgentie inzag, konden de maatregelen rekenen op een brede steun vanuit de samenleving. Dit is echter geen vanzelfsprekendheid.

De goed opgeleide, mondige burger wil gehoord en serieus genomen worden.  

Een krachtige overheid heeft, wil ze democratisch zijn, zelfbewuste burgers nodig en een krachtige burgersamenleving. (…) Een vertegenwoordigende democratie kan niet zonder maatschappelijke democratie.

Herman Tjeenk Willink (1942), van wie bovenstaand citaat afkomstig is [1], is tot op de dag van vandaag een invloedrijk staatsman. Hij was onder meer voorzitter van de Eerste Kamer, vicepresident van de Raad van State en verschillende malen betrokken bij de totstandkoming van kabinetten. Hij maakt zich zorgen over de democratische rechtsorde in het algemeen en het publieke debat in het bijzonder.

Ook ProDemos, het Huis van de Democratie, maakt zich zorgen. Anton Stapelkamp:

Een democratie veronderstelt dat burgers een relatie hebben met hun bestuur, met hun bestuurders en vice versa.

Zoals Abraham Lincoln het verwoordde:

“….government of the people, by the people, for the people…”.

Mensen, burgers moeten zich herkennen in hun vertegenwoordigers, hun bestuurders, en moeten hen dus ook kennen en andersom geldt dat net zo goed. En daar zit denk ik misschien wel de belangrijke oorzaak van het maatschappelijke ongenoegen richting de overheid. [2]

Het constateren dat er een kloof is ontstaan tussen ‘de politiek’ en ‘de burgers’ is één ding. Niet onbelangrijk, integendeel.

Voordat er gewerkt kan worden aan een oplossing, moet immers eerst het probleem worden gezien en ervaren. Maar komen met werkbare remedies is iets anders. Zijn die er of moeten wij accepteren dat de kloof er is en er ook altijd zal blijven? Dat laatste lijkt niet het geval. Talloze malen werden initiatieven genomen en studies verricht.

Onlangs nog pleitte de Staatscommissie Remkes onder meer voor het invoeren van een correctief referendum.  In het rapport ‘Lage drempels, hoge dijken’ [3] staat te lezen: 

“Democratische gezindheid moet worden gedragen door de burgers zelf. De staatscommissie onderstreept dat het belangrijk is dat burgers zich betrokken voelen en weten bij de democratie. Wanneer burgers het gevoel hebben niet gehoord te worden, te moeten toekijken hoe over hun hoofd beslissingen worden genomen, ervaren zij dit als reële tekortkomingen van de democratie. Het is daarom belangrijk dat politici en bestuurders verantwoording afleggen over hun besluitvorming en beleid en dat er ook in bredere zin een goede verbinding is tussen de politieke besluitvorming en de betrokkenheid van de bevolking daarbij.”

Helaas is sinds de presentatie van het rapport geen breed gedragen maatschappelijk debat ontstaan. Hoewel hierin de coronacrisis een rol zal hebben gespeeld, valt te vrezen dat ondanks alle goede analyses en kernachtige adviezen de oplossing vooralsnog niet uit Den Haag komt.

Moeten wij daarom dan maar moedeloos onze hoofden in de schoot leggen of is er een andere manier om tot oplossingen te komen?

Anno 2020 vindt een verplaatsing plaats van verticaal gemeentebestuur (top-down; overheidsparticipatie) naar een meer horizontaal gemeentebestuur (burgerparticipatie)

Burgerpanels

Als het niet van bovenaf komt, dan biedt een beweging van onderaf wellicht een oplossing. Van onderaf zien wij dan vanaf het gemeentelijk niveau. Dat is echter gemakkelijker gezegd dan gedaan.

Populair gezegd: er liggen geen 1000 meedenkende burgers op de plank die zich willen inzetten. Betrokken burgers zijn niet te koop. Maar u kunt ze wel verdienen (lees artikel: denk niet in termen van het opzetten van een gemeentepanel. Denk in termen van het opzetten van een gemeenschapspanels.)

Er zal gewerkt moeten worden om voldoende mensen te overtuigen dat hun inbreng serieus genomen wordt en van hun denkkracht daadwerkelijk gebruik wordt gemaakt. Toch is het organiseren van burgerparticipatie ook geen rocketscience.   

Eén van de mogelijkheden om op een praktische wijze de mening en de ideeën van de burgers mee te nemen in beleidsontwikkeling, is het vormen van een Tip-Burgerpanel. Zo’n panel werkt online, een wordt desgewenst aangevuld met fysieke themabijeenkomsten en dialoogsessies.

Dat betekent dat van de deelnemers niet louter wordt verwacht dat zij bijeenkomsten bezoeken of eindeloos moeten vergaderen. Via email krijgt een lid te horen dat er een nieuwe vragenlijst klaarstaat. Het invullen ervan kost weinig tijd. De lijst geeft ook ruimte door open vragen om ideeën aan te dragen. De coronacrisis toonde aan dat het online horen van de burgers van grote waarde is. [4]

Draagvlak en onafhankelijkheid

Via Invior (voorheen bureau Toponderzoek) zijn inmiddels in 69 gemeenten Tip-Burgerpanels actief [5]. Van deze panels blijkt er een daadwerkelijk invloed uit te gaan op de beleidsvorming.

Bestuurders en raadsleden hoeven zich minder te laten leiden door hun onderbuikgevoel als het gaat om kwesties die de burger rechtstreeks raken. Dankzij de input vanuit de panels is een beter gefundeerd beleid mogelijk dat ook nog eens kan rekenen op draagvlak vanuit de bevolking, zeker als de ideeën van het panel breed en adequaat worden gecommuniceerd.

De Tip-Burgerpanels functioneren onafhankelijk. Daarmee wordt voorkomen dat de burgers ze zien als verlengstuk van het gemeentebestuur. Elke inwoner kan ervan deel uitmaken en elke organisatie kan vraagstukken aan het panel voorleggen. De uitkomsten kunnen niet worden beïnvloed door belanghebbende partijen. De panels vormen een representatieve afspiegeling van de betreffende gemeente en elk onderzoek, gegevensverwerking en rapportage wordt uitgevoerd volgens wetenschappelijk aanvaarde methodes.

Tip-Burgerpanels zijn vaak onderdeel van een bredere aanpak van onderzoek. Als richtlijn wordt de beleidscyclus aangehouden.

Burgerraadplegingen gaat veel dieper dan opinieonderzoek. Er wordt namelijk niet alleen gevraagd naar wat de burgers ergens van vinden, maar vooral wordt onderzocht welke ideeën zijn zelf hebben om bepaalde kwesties op te lossen.

Burgerparticipatie wordt hiermee geen middel, maar een strategie.

Daarbij wordt gebruik gemaakt van het instrument raadpleging.

Stappen voor burgerparticipatie in de vorm van burgerpanel

Het vormen van een burgerpanel gaat niet van de ene op de andere dag.  

Zorgvuldige voorbereidingen zijn noodzakelijk. Praktisch is om contact op te nemen met Invior. Door jarenlange ervaring is hier de kennis aanwezig om vanaf het begin de goede stappen te zetten.

In grote lijnen verloopt het proces in vijf stappen. Uiteraard kunnen deze verder worden gedetailleerd of aangepast als de concrete situatie daar om vraagt.

Onafhankelijke burgerpanels verrijken de samenleving

Stap 1: Luisteren, samenbrengen en doelen vaststellen
Het opzetten van een burgerpanel is geen doel op zichzelf. Een panel is niet meer dan een middel om de (lokale) samenleving beter en mooier te maken. Dat in gedachte houdend, is het van belang het doel goed in te kaderen.

Gaat het om creëren van draagvlak voor (voorgenomen) beleid of om het vergaren van informatie, is het idee te komen tot gedragsverandering of gaat het er in eerste instantie om nieuwe ideeën vanuit de bevolking te vergaren? In de praktijk zal het vaak een mix van deze elementen zijn.

Ga als initiatiefnemer daarom in gesprek met zoveel mogelijk belanghebbenden en luister naar wat zij te zeggen hebben. Een gemeente kan aanjager zijn en zal zeker bij de plannen voor het vormen van een burgerpanel worden betrokken. Daarnaast zijn er vele potentieel belangrijke partners zoals wooncorporaties, winkeliersverenigingen, ondernemersorganisaties, buurtverenigingen, dorpsraden, lokale media en noem maar op. Maak van deze partijen partners van het burgerpanel, waardoor ook zij onder hun eigen achterban kunnen oproepen actief in het panel te participeren.

Besef dat een Tip-Burgerpanel (gemeenschapspanel) meer is dan een gemeentepanel.

Stap 2: Doelgroep en samenstelling
Bepaal wie de doelgroep is. Alle bewoners van een gemeente? Of van een wijk? Probeer de samenstelling breed te maken zodat segmentering (jong/ oud/ welvaartsklasse/ huishoudens/ ondernemers etc.) mogelijk is.

Zorg daarom voor een effectieve (burger)campagne om het initiatief te komen tot een burgerpanel bekend te maken. Daarvoor kan gebruik worden gemaakt van de lokale media en de sociale media.

Voorzie een, onafhankelijke, internetsite van een goede landingspagina met de naam van het panel waar informatie kan worden gegeven en gedeeld. Via deze pagina kunnen burgers aanmelden als lid van het panel.

Ter wille van de representativiteit is het belangrijk gegevens over geslacht, leeftijd, burgerlijke staat, beroep en woonwijk vast te leggen. Namen zijn niet noodzakelijk. Dit vanwege de gewenste anonimiteit. Alleen op die manier kan worden getoetst in hoeverre het panel al echt een afspiegeling is van de bevolking. Ook kan het zijn dat er meer gerichte campagnes gevoerd moeten worden om groepen die ondervertegenwoordigd zijn, te bereiken.

Stap 3: Proefverzending
Wacht niet te lang met het doen van een eerste proefzending (raadpleging). Invior kan de vragenlijst samenstellen. Dit voorkomt dat panelleden te lang niets horen. Het levert veel informatie op over de te verwachten respons en of de techniek op orde is. Geef duidelijk aan dat het een proef betreft en de uitkomsten niet alleszeggend zijn. 

Stap 4: Van start
Zijn er voldoende panelleden en is de techniek op orde? Dan kan het Burgerpanel ook echt van start. Nadat de vragenlijsten zijn ingevuld en wetenschappelijk verwerkt, treedt het panel met de resultaten naar buiten. Ook nu weer via de lokale pers en de sociale media worden de ideeën en meningen van het panel onder de bevolking en bestuurders verspreid. Er zijn zelfs gemeenteraden die de uitkomsten ter bespreking agenderen. Daardoor zien de panelleden en de bewoners dat er daadwerkelijk iets met de ideeën wordt gedaan.

Het is niet meer ‘zij daar die maar wat doen’, maar het zijn ‘wijzelf’ die vorm geven aan onze eigen leefomgeving.

Democratie is niet langer alleen eens in de vier jaar stemmen, maar echt gehoord worden. #Burgerparticipatie

Integreer de burgerparticipatie bij de beleidsvorming (lees artikel: Wat wordt nu écht bedoeld met burgerparticipatie?).

Gemiddeld krijgen de panels zo’n acht vragenlijsten (raadplegingen) per jaar aangeboden. De vragen kunnen gaan over van alles en nog wat. Wat ‘moet’ er gebeuren met het vuurwerk rond de jaarwisseling, kunnen Paasvuren nog wel op de huidige manier doorgaan, op welke manier organiseren wij het parkeren als de binnenstad vooral een gezellig winkel- en uitgaansgebied wil zijn, welke dag is het meest geschikt voor de wekelijkse markt? En zo zijn er honderden relevante kwesties waarop de panelleden kunnen ingaan.

Maar ook organisaties, verenigingen en bedrijven kunnen via een representatief panel eenvoudige, maar doeltreffende participatietrajcten en marktonderzoeken doen tegen lage kosten.

Stap 5: Terugkoppeling en evaluatie
Communiceer de uitkomsten met de partners, stakeholders en de panelleden (‘raadplegers’).  Maak opnieuw gebruik van de sociale media en de klassieke media om te communiceren over de uitkomsten.

Uiteraard controleert Invior ook achteraf of de respons voldoende is om te garanderen dat de uitkomsten representatief zijn.

Martijn Hulsen
Participatiebureau Invior

[1] Groter denken kleiner doen, Herman Tjeenk Willink, Prometheus 2018, pag. 54

[2] https://www.prodemos.nl/wp-content/uploads/2017/10/Anton-Stapelkamp-De-kloof-tussen-burger-en-overheid-vanuit-relationeel-perspectief.pdf (de kloof tussen burger en overheid vanuit relationeel perspectief)

[3] LAGE DREMPELS, HOGE DIJKEN Democratie en rechtsstaat in balans Eindrapport van de staatscommissie parlementair stelsel, Boom, Amsterdam, 2018

[4] Binnenlands Bestuur, gemeente zoeken naar digitale buurtzaaltjes, 17 april 2020

[5]Alle Tip-Burgerpanels in Nederland